CCM: Jak ucywilizować limit waloryzacji umownej, aby ta w końcu działała prawidłowo?

Przez moment wydawało się, że rynek zamówień publicznych skręca w lepszym kierunku. GDDKiA podniosła limit do 15%, co częściowo uspokoiło sytuację w drogownictwie. PKP PLK pozostaje jednak przy 10%, więc sektor kolejowy wciąż czeka na bardziej adekwatne rozwiązania.

Nadzieję dawał poselski projekt nowelizacji PZP z 3 lutego 2025 r., który mógł uporządkować temat limitów. Został jednak wycofany już 20 lutego 2025 r. W efekcie branża nadal funkcjonuje z limitami niższymi od oczekiwań i niewspółmiernymi do zmienności cen na rynku budowlanym w Polsce.

Sztywne limity waloryzacji skłaniają wykonawców do doliczania tzw. „bufora inflacyjnego” i zwiększają ryzyko sporów w przypadku wystąpienia sytuacji nieprzewidywalnych. Lepszym rozwiązaniem, zgodnym z praktyką międzynarodową, jest odwrócenie kolejności: najpierw jasna formuła waloryzacji oparta na obiektywnych danych, dostosowanych do specyfiki i charakteru danego projektu a dopiero potem — jeśli potrzeba — limit pełniący funkcję proporcjonalnego bezpiecznika budżetowego.

Co rzeczywiście stanowi prawo?

• Zakres zastosowania. Art. 439 PZP dotyczy umów na roboty budowlane, dostawy i usługi zawieranych na okres dłuższy niż 6 miesięcy. W takich umowach klauzula waloryzacyjna jest zatem obowiązkowa.
• Elementy klauzuli. Ust. 2 wymaga określenia metody ustalania zmian wynagrodzenia (w tym wskaźników oraz sposobu i częstotliwości ich aktualizacji) oraz wskazania tzw. „maksymalnej wartości zmiany wynagrodzenia” (ust. 2 pkt 4).
• Symetria. Ust. 4 przesądza, że waloryzacja działa zarówno w górę jak i w dół, co ma chronić równowagę ekonomiczną świadczeń po obu stronach.

W uzasadnieniu do nowej ustawy PZP z 2019 r. podkreślano, że przepis nie może być „nadmiernie kazuistyczny”, a zamawiający mają swobodę ukształtowania klauzuli z poszanowaniem zasad ustawowych — z uwzględnieniem specyfiki zamówienia, dostępnych i wiarygodnych podstaw ustalania zmiany ceny (np. wskaźniki Prezesa GUS) oraz możliwości finansowych. Wskazane obligatoryjne elementy miały za zadanie pomóc zamawiającym w konstruowaniu skutecznych i jasnych postanowień.

W praktyce rynkowej „maksymalna wartość zmiany wynagrodzenia” przyjmuje zwykle postać limitu procentowego liczonego od ceny umownej na dzień zawarcia (rzadziej — limitu kwotowego). To ułatwia planowanie budżetu, ale bywa, że ogranicza skuteczność całego mechanizmu.

Różne standardy, różne skutki

Zamawiający, powołując się na częściową przewidywalność zmian cen na rynku, często przyjmują „maksymalną wartość zmiany wynagrodzenia” na poziomie 10–15% albo nawet niżej. Przykładowo, w praktyce rynkowej spotyka się 10% (np. w kontraktach PKP PLK). Z kolei pod presją rynku GDDKiA podniosła swój limit waloryzacji z 10% do 15%. Rozproszenie standardów i arbitralne poziomy limitów sprawiają, że wymóg wskazania maksymalnej zmiany — przy szerokim luzie decyzyjnym — nie zawsze zapewnia realną, a nie tylko deklaratywną ochronę równowagi kontraktowej. W okresach podwyższonej zmienności (ekonomicznej i geopolitycznej) niski pułap waloryzacji potrafi działać jak „wyłącznik” — zamyka drogę do adekwatnej korekty wynagrodzenia właśnie wtedy, gdy jest ona najbardziej potrzebna.

Intencja ustawodawcy vs. praktyka

Założenie było proste: dać zamawiającym elastyczne narzędzie (metoda + częstotliwość + wskaźniki), a limit traktować porządkująco. W praktyce to jednak często limit decyduje o wszystkim, a sama metoda staje się dodatkiem — i bywa zbyt sztywna.

Dlaczego limit jest problemem?

1. Oderwanie od danych - pułap bywa ustalany bez jakiejkolwiek analizy koszyka kosztów (materiały, robocizna, sprzęt, transport) i bez odniesienia się do historycznej zmienności cen w czasie.
2. Sztywne progi i interwały - zbyt wysoki próg uruchomienia i zbyt rzadka aktualizacja usztywniają cały mechanizm, wygaszając drobniejsze, lecz realne zmiany kosztów.
3. Brak proporcjonalności - po wyczerpaniu limitu ryzyko wzrostu kosztów przenosi się całkowicie na wykonawcę, zamiast proporcjonalnie korygować ryzyka po obu stronach.

Konsekwencją sztywnych limitów waloryzacji jest eskalacja sporów i ucieczka w środki nadzwyczajne (waloryzacja sądowa), które z założenia są wyjątkowe i wymagają spełnienia surowych przesłanek. Najczęściej przywołuje się art. 357¹ § 1 k.c. (rebus sic stantibus) oraz art. 632 § 2 k.c. — stosowane subsydiarnie wobec umowy i przepisów szczególnych (w tym PZP) i restrykcyjnie oceniane przez sądy. Generuje to zbędne koszty zarówno dochodzenia roszczeń po stronie wykonawców jak i obrony przed nimi po stronie zamawiających.

Konsultacje publiczne — co mówił rynek?

Na etapie konsultacji publicznych nad ustawą Prawo zamówień publicznych z 2019 r., część organizacji branżowych podniosła kwestię limitu waloryzacji:

• Federacja Przedsiębiorców Polskich wskazywała, że norma dopuszczająca określenie „maksymalnej wartości zmiany wynagrodzenia” jest zaprzeczeniem obiektywnej i zrównoważonej waloryzacji. O ile można rozważać ograniczenia przy niewielkich wahaniach kosztów (z uwzględnieniem marż branżowych), to wyłączenie waloryzacji po przekroczeniu limitu pozbawia mechanizm sensu właśnie wtedy, gdy jest najbardziej potrzebny. Konkludując limit nie powinien blokować działania klauzuli w okresach wysokiej zmienności.
• Izba Gospodarcza Transportu Lądowego postulowała usunięcie obowiązkowego limitu, argumentując, że takie uregulowanie może prowadzić do takiej konstrukcji klauzul, iż nie będą miały zastosowania w praktyce.
• Stowarzyszenie Prawa Zamówień Publicznych podkreślało, że wskazywanie przez zamawiającego „maksymalnej wartości zmiany wynagrodzenia” niweczy pozytywny efekt waloryzacji i może prowadzić do skutków równoważnych ingerencjom z art. 144 poprzedniej ustawy, a więc sprzecznych z celem waloryzacji, jakim jest dostosowanie umów do realiów rynkowych. Wniosek był jednoznaczny: celem waloryzacji powinna być elastyczność, a nie formalny limit.
• Polski Związek Pracodawców Budownictwa wskazywał, że, art. 439 ust. 2 pkt 4 przyznaje zamawiającemu — bez oparcia w obiektywnych przesłankach — swobodę samodzielnego określenia w treści wzoru umowy maksymalnej wartości zmiany wynagrodzenia wynikającej z klauzuli waloryzacyjnej, co w praktyce pozwala ograniczać skalę waloryzacji według własnego uznania. Skoro więc to zamawiający miałby decydować o kluczowych parametrach mechanizmu, ustawa powinna wskazywać obiektywne i weryfikowalne kryteria ich doboru i oceny, tak aby rozwiązanie było właściwe i rzetelne.

Ustawodawca w końcu zauważa problem!

3 lutego 2025 r. wniesiono poselski projekt nowelizacji PZP jednak już 20 lutego 2025 r. ten sam projekt został wycofany. Mimo to proponowane zmiany w zakresie „maksymalnej wartości zmiany wynagrodzenia” należy zaaprobować — sama inicjatywa potwierdza, że problem limitów został w końcu dostrzeżony!

Projekt nowelizacji PZP przewidywał m.in. uchylenie obowiązkowego „limitu” z art. 439 ust. 2 pkt 4, natomiast z jego uzasadnienia wynikało, że:

• obowiązkowy limit może pozbawiać klauzulę waloryzacyjną znaczenia w momentach największej zmienności cen na rynku.
• opcjonalność i proporcjonalność limitów przywracają realność waloryzacji i ograniczają spory.

Płyną z tego następujące wnioski:

• Jeśli limit jest potrzebny ze względu na ograniczenia budżetowe Zamawiającego, to wprowadzenie limitu należy połączyć z odpowiednim zmniejszeniem budżetu na realizację projektu dostosowując odpowiednio jego zakres do możliwości finansowych, zamiast „wyłączać” waloryzację w trakcie realizacji umowy.
• Wprowadzenie efektywnych mechanizmów waloryzacyjnych poprzez m.in. usunięcie obowiązku wskazywania limitów waloryzacyjnych pozwoliłoby usunąć z ofert tzw. „bufor inflacyjny”, dzięki czemu wykonawcy mogliby proponować niższe ceny z korzyścią dla zamawiających!

Jak to robi świat?

Wiodące standardy międzynarodowe opierają waloryzację na przejrzystych formułach indeksacyjnych: korzystają z oficjalnych wskaźników, jawnych wag kosztowych i z góry określonej częstotliwości aktualizacji. „Limit” nie jest tam punktem wyjścia ani elementem mechanizmu — jeśli w ogóle się pojawia, to jako szczególny bezpiecznik budżetowy, wprowadzany w warunkach szczególnych.

• Bank Światowy. W dokumentach przetargowych rekomenduje stosowanie klauzul dostosowujących cenę przede wszystkim w kontraktach długoterminowych (a także wtedy, gdy spodziewana jest wysoka inflacja). Mechanizm działa poprzez formułę i tabelę danych indeksacyjnych (Schedule/Table of Adjustment Data), które należy wprost wpisać do umowy. Praktyka skupia się na doborze właściwych indeksów i wag oraz na transparentnych zasadach aktualizacji — bez narzucania odgórnych limitów.
• EBRD i EIB. Wzorce tych instytucji, zharmonizowane z warunkami FIDIC, przewidują załącznik z danymi do indeksacji oraz jasny algorytm waloryzacji. Akcent kładziony jest na metodę i źródła danych: domyślnych „capów” nie przewiduje się. Ewentualne ograniczenia, jeżeli w ogóle, pozostawia się do rozważenia w postanowieniach szczególnych danej umowy, z zachowaniem spójności i weryfikowalności.
• Komisja Europejska. W praktycznych wskazówkach dotyczących radzenia sobie ze wzrostem kosztów Komisja rekomenduje indeksację opartą na obiektywnych, sprawdzalnych wskaźnikach, działającą symetrycznie — w górę i w dół. Zwraca też uwagę, że limity waloryzacji potrafią osłabiać użyteczność klauzul i zaburzać adekwatność dostosowania ceny do realiów rynkowych.
• FIDIC. Mechanizm Adjustment for Changes in Cost (1999: klauzula 13.8; 2017: klauzula 13.7) ma charakter opcjonalny, ale gdy jest włączany, opiera się wyłącznie na metodzie: tabeli indeksów i wag. Standard nie przewiduje limitu a jeśli strony chcą go wprowadzić, czynią to w Warunkach Szczególnych, pamiętając, by nie zneutralizować tym samym działania formuły i nie zburzyć podziału ryzyka.

Rekomendacje CCM - jedynie opcjonalny i przejrzysty limit waloryzacji umownej

Art. 439 PZP dawał solidne ramy dla rozwiązania problemu ze wzrostami kosztów długoterminowych projektów inwestycyjnych, ale o tym, czy waloryzacja naprawdę będzie działać w praktyce, od samego początku decydował przede wszystkim właściwy sposób zaprojektowania samej klauzuli.

Zamiast traktować limit jak rozwiązanie samo w sobie, warto przyjąć kolejność: najpierw właściwa metoda oparta na wiarygodnych danych (wskaźniki, wagi, częstotliwość), a dopiero potem — jeśli to potrzebne — limit jako budżetowy bezpiecznik. Taki „ucywilizowany” limit nie wyłącza mechanizmu, lecz go porządkuje, działa symetrycznie i jest proporcjonalny. Efekt? Mniej sporów, mniejsza potrzeba sięgania po instytucje z Kodeksu Cywilnego (art. 357¹ § 1, art. 632 § 2), a do tego bardziej przewidywalne ceny ofertowe — bez nadmiarowego „bufora inflacyjnego”. Wnioski z rynku, praktyka największych zamawiających i nawet krótkie życie projektu nowelizacji z 3–20 lutego 2025 r. pokazują jedno: problem limitów został dostrzeżony bowiem zawsze istniał i nadal pozostaje realny. Najwyższy czas, by sprawdzone praktyki międzynarodowe przekuć również w polski standard obowiązkowej waloryzacji umownej: właściwa metoda, wiarygodne dane i jedynie opcjonalny ale przejrzysty limit waloryzacji umownej, tj. ustalany wyłącznie w sposób racjonalny i indywidualny na podstawie zmieniającej się dynamiki rynkowej w latach poprzednich z ewentualnym uwzględnieniem prognoz na przyszłość.